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來源：中國檔案報(bào)
作者：湖北省檔案館 劉曉春
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176 次 日期：2024-09-13 09:58
就法律體系而言,，實(shí)施條例是法律的細(xì)化、必要說明和配套文件?！吨腥A人民共和國檔案法實(shí)施條例》是檔案法的合理延伸和具體要求,，是檔案工作必須遵循的行為規(guī)范,。貫徹落實(shí)《實(shí)施條例》,，重點(diǎn)和難點(diǎn)問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
一,、《實(shí)施條例》施行的重點(diǎn)
《實(shí)施條例》分為8章,、52條、7400余字,，每一章,、每一條、每一個(gè)字都非常重要,，以下方面尤其應(yīng)引起重視和關(guān)注,。
明確黨領(lǐng)導(dǎo)檔案工作要求，進(jìn)一步健全黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)制度,?！秾?shí)施條例》第三條規(guī)定檔案工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，再次從法律上明確黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo),，以法律形式固化檔案工作的政治定位,，從根本上回答了檔案“為誰而管”的問題。
明確各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)及其職責(zé),，進(jìn)一步發(fā)揮各主體在檔案治理體系現(xiàn)代化中的作用,。《實(shí)施條例》第十三條首次明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府檔案工作職責(zé),，有利于完善檔案基層公共治理,。第十九條新增了機(jī)關(guān)、團(tuán)體,、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織檔案工作職責(zé),，第二十八條新增了對(duì)檔案服務(wù)企業(yè)進(jìn)行規(guī)范管理的規(guī)定。同時(shí)，新增了“監(jiān)督檢查”一章,。上述新規(guī)定,，有利于檔案主管部門加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)督工作，健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,。
注重人才隊(duì)伍培養(yǎng),，明確指出高素質(zhì)檔案人員是保障檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。要求各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)為檔案工作人員的教育培訓(xùn),、職稱評(píng)審,、崗位聘用等創(chuàng)造條件，不斷提高檔案工作人員的專業(yè)水平和業(yè)務(wù)能力,。就目前情況看,，檔案在職教育培訓(xùn)還不系統(tǒng)，檔案專業(yè)隊(duì)伍繼續(xù)教育培養(yǎng)途徑不多,，機(jī)關(guān)檔案人員無法納入檔案職稱系列評(píng)審,，應(yīng)在教育培訓(xùn)、職稱評(píng)定等方面完善機(jī)制和管理辦法,。
檔案開放模式由一元向多元轉(zhuǎn)變，有利于適應(yīng)檔案治理法治化的發(fā)展要求,?！秾?shí)施條例》第三十條規(guī)定國家檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位進(jìn)行檔案開放審核，協(xié)同機(jī)制的建立徹底改變了檔案開放的集權(quán)型權(quán)力結(jié)構(gòu),。同時(shí)規(guī)定相關(guān)部門保管的尚未向國家檔案館移交的檔案,，亦可向社會(huì)提供利用。鼓勵(lì)創(chuàng)新檔案利用服務(wù)形式,，推進(jìn)檔案查詢利用服務(wù)線上線下融合,，切合當(dāng)前人民群眾利用在線化、查找便捷化的特點(diǎn),。提倡國家檔案館以檔案文獻(xiàn)出版物,、檔案文化創(chuàng)意產(chǎn)品等形式，開展館藏檔案的開發(fā)利用,、公布與傳播,。
保障依法接收檔案所需庫房及設(shè)施設(shè)備，有利于確保檔案安全保管,?！秾?shí)施條例》第二十三條新增規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用國家檔案館的館舍,，不得擅自改變國家檔案館館舍的功能和用途”,，有望徹底改變部分基層國家綜合檔案館館舍被擠占挪用的現(xiàn)實(shí)，確保檔案安全保管。
新增設(shè)“檔案信息化建設(shè)”專章,，有利于加快檔案治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程,。該章對(duì)電子檔案的合法要件、地位,、作用和安全管理要求以及信息系統(tǒng)建設(shè)等方面作出了明確規(guī)定,，明確了單位在檔案信息化建設(shè)中的職責(zé)和檔案館在接收與保管電子檔案中的職責(zé)，同時(shí)鼓勵(lì)有條件的單位開展文字,、語音,、圖像識(shí)別工作，加強(qiáng)檔案資源深度挖掘和開發(fā)利用,。
強(qiáng)化檔案多元主體協(xié)同參與機(jī)制,，有利于構(gòu)建更為健全科學(xué)的檔案治理體系?！秾?shí)施條例》第九條規(guī)定,，國家鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量通過依法興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目等形式,，參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展,。上述規(guī)定補(bǔ)齊了原《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》的不足和短板，是構(gòu)建檔案治理體系的重要元素,，將使檔案治理體系完整,、科學(xué)、協(xié)同高效,。
二,、《實(shí)施條例》施行中存在的難點(diǎn)問題
檔案分級(jí)管理落實(shí)難度較大?！秾?shí)施條例》第五條指出,，國家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二,、三級(jí)管理,。在實(shí)際操作中，所謂的“永久”保管也不是一成不變的,，其劃分也存在一定的主觀性,。同時(shí)，分級(jí)后的檔案是分級(jí)存放還是維持原貌存放,？各有利弊,。分級(jí)存放破壞了檔案的完整性，不利于查閱利用,。維持原貌又不便于對(duì)珍貴檔案的集中管理和保護(hù),。
鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展實(shí)施難度較大。實(shí)際工作中，大多數(shù)企業(yè)事業(yè)單位,、社會(huì)組織和個(gè)人等社會(huì)力量參與行業(yè)相關(guān)活動(dòng)時(shí)都難免帶有傾向性,。“學(xué)術(shù)交流”“科普教育”“政策咨詢”“標(biāo)準(zhǔn)制定”,，本應(yīng)是檔案部門職責(zé)范圍內(nèi)的工作,，交由行業(yè)組織去做，容易給工作造成諸多不便,。
檔案工作人員配備難以達(dá)到相關(guān)規(guī)定要求,。《實(shí)施條例》要求“國家檔案館應(yīng)當(dāng)配備與其職責(zé)和規(guī)模相適應(yīng)的專業(yè)人員,?！睂?shí)際工作中，各地新館紛紛建成,，新接收進(jìn)館的檔案數(shù)量成倍增長,，但受機(jī)構(gòu)編制等因素影響，檔案館實(shí)際配備人員數(shù)量不足,，與其職責(zé)和規(guī)模不相適應(yīng),。
拒不歸檔問題難以杜絕?！秾?shí)施條例》明確規(guī)定“任何內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得拒絕歸檔或者據(jù)為己有”,。這一條款的實(shí)施難度主要體現(xiàn)在對(duì)應(yīng)歸檔文件材料的解讀上，如電視臺(tái),、報(bào)社等單位的部分記者，片面認(rèn)為個(gè)人在工作中拍攝的照片,、音視頻資料等是個(gè)人成果,，不愿歸檔。少數(shù)科研人員不向檔案部門移交科研項(xiàng)目檔案,，檔案部門工作人員也“無可奈何”,。
檔案館舍被侵占、挪用等問題難以有效解決,?！秾?shí)施條例》有此方面的硬性規(guī)定，但在基層實(shí)施時(shí)有些難度,，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū),。雖在第五十條中明確了其法律責(zé)任，但館舍被侵占,、挪用現(xiàn)象仍有發(fā)生,。
檔案信息化建設(shè)阻力重重。目前，辦公自動(dòng)化系統(tǒng),、業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)方式多樣,、特點(diǎn)各異，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)實(shí)行單套制乃大勢(shì)所趨,，加之因強(qiáng)調(diào)保密而設(shè)置的“信息壁壘”,，某些檔案系統(tǒng)難以與業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接。因此,，實(shí)現(xiàn)對(duì)電子檔案的全過程管理需要從頂層設(shè)計(jì)來統(tǒng)籌考慮,、整體推進(jìn)。
三,、在權(quán)責(zé)明晰方面的問題
檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)需要探索新路徑,。《實(shí)施條例》規(guī)定,，縣級(jí)以上檔案主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),。實(shí)際工作中，檔案主管部門有執(zhí)法資格,，但力量不足,，多數(shù)市縣檔案主管部門往往只有1至2名專職檔案工作人員。相應(yīng)地,，檔案館工作人員有執(zhí)法證,，但無執(zhí)法資格。
追究法律責(zé)任的主體不明確,?！秾?shí)施條例》第四十八條、第四十九條,、第五十條指出,，對(duì)國家檔案館、單位或者個(gè)人違反國家有關(guān)規(guī)定的,，由縣級(jí)以上檔案主管部門責(zé)令限期改正,；情節(jié)嚴(yán)重的，由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分,。這些“有關(guān)機(jī)關(guān)”需要明確具體指向,，確保責(zé)任落到實(shí)處。
違法行為難以查處,。在開展檔案執(zhí)法檢查過程中,，存在以“業(yè)務(wù)檢查”替代“行政執(zhí)法”的現(xiàn)象。執(zhí)法力度不強(qiáng),，程序簡單,、記錄不完善等不規(guī)范行為,，一定程度上也影響了執(zhí)法的權(quán)威性、公正性,。檔案主管部門行政責(zé)任約束不夠有力,，檔案法及其《實(shí)施條例》對(duì)檔案主管部門行使執(zhí)法權(quán)力不當(dāng)或不行使執(zhí)法權(quán)力的法律責(zé)任設(shè)置亟待完善。少數(shù)檔案主管部門不愿執(zhí)法或不當(dāng)執(zhí)法,，使一些違法案件未能得到及時(shí)查處,。
四、對(duì)策與建議
加大檔案執(zhí)法力度,。對(duì)檔案管理制度運(yùn)行,、業(yè)務(wù)管理、工作人員管理,、保管設(shè)施配置,、信息化建設(shè)和信息安全保障、違法行為等實(shí)施監(jiān)督或檢查,，是檔案法賦予檔案主管部門和相關(guān)主體的權(quán)力,。《實(shí)施條例》作了進(jìn)一步細(xì)化和界定,。為了保障監(jiān)督檢查有效進(jìn)行,，需要構(gòu)建由單位內(nèi)部監(jiān)督與社會(huì)外部監(jiān)督、檔案法律監(jiān)督與檔案行政監(jiān)督,、部門常態(tài)化監(jiān)督與政府回應(yīng)性監(jiān)管,、組織事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督檢查制度，以增強(qiáng)監(jiān)督檢查效果,。同時(shí),，要健全行政執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法教育,，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任,，健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系。
加大檔案開放力度,。國家檔案館應(yīng)當(dāng)積極探索建立館藏檔案開放審核協(xié)同機(jī)制，加快館藏到期檔案開放審核步伐,，分期分批向社會(huì)開放檔案,，并通過報(bào)刊、新媒體等形式公布開放檔案的目錄和全文,，創(chuàng)新利用服務(wù)形式,，推進(jìn)查詢利用服務(wù)線上線下相融合，促進(jìn)檔案資源的遠(yuǎn)程利用和社會(huì)共享,。
加快檔案信息化建設(shè),。加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì),，重點(diǎn)抓好辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔功能建設(shè),，并與電子檔案管理系統(tǒng)相互銜接,，實(shí)現(xiàn)對(duì)電子檔案的全過程管理。積極建設(shè),、運(yùn)行維護(hù)數(shù)字檔案館（室）,，為不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的數(shù)字資源收集、長期安全保存和有效利用提供保障,。提高館藏?cái)?shù)字資源占比,，提升信息共享服務(wù)水平，促進(jìn)全國檔案數(shù)字資源跨區(qū)域,、跨層級(jí),、跨部門共享利用。
加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍培養(yǎng),。大力實(shí)施“人才強(qiáng)檔”工程,，開展專業(yè)人才梯隊(duì)建設(shè)，完善人才選拔機(jī)制,、激勵(lì)機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制,，為檔案事業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展增添新動(dòng)能。
原載于《中國檔案報(bào)》2024年9月5日 總第4184期 第一版
